当前，恐怖主义日益威胁个人、社会和国家的安全。近年来，在莫斯科、别斯兰等地发生的恐怖活动表明恐怖分子力求在社会上制造恐怖和动荡的气氛。这就是为什么，他们炸毁公寓，火车、飞机，在地铁和闹市区进行恐怖活动，在学校、剧院和医院抓捕人质的原因。

前些年，只有特别行动部队拥有参与反恐战争的权力。不过，现在的情况已经发生了巨大的变化。非常明显，我们已经加入到反国际恐怖主义的行动中。俄罗斯《国家安全规划》清晰指出：“国际恐怖组织已经公开地开展旨在动摇俄罗斯国家政权的活动。”。当恐怖活动已经呈现出越境行动，导致巨大政治、经济损失，伤害人权、道德底线的特征时，单独使用特别行动部队就不再可能消除这一威胁。这就是为什么在俄罗斯和其它国家，武装部队必须专业地应用于反恐战争的原因。

在我国，俄罗斯宪法提供了打击恐怖主义的基本法律框架。宪法禁止设立有以下目的公共组织及其活动：一是启图暴力改变俄罗斯宪法规定的政体和国家主权完整；二是破坏国家安全；三是建立武装力量；四是激化社会矛盾；五是推行种族歧视；六是导致政教不和；七是鼓动以激化社会矛盾、导致政教冲突和敌视为目的的示威和游行。

但到直到最近，军队参加反恐行动也没有得到《联邦国防法》的许可。直到2005年，武装部队的职能才通过立法得以拓展。这一年4月4日，国家杜马批准了《联邦法律》。

在《联邦国防法》第10章的第31条修正中，对1996年3月31日通过第61号《联邦国防法》第10章第2条及其参考规则进行了补充。它声明：俄罗斯武装部队也要能够完成俄罗斯《联邦宪法》和《联邦法律》赋予的任务。

在就《联邦国防法》第10章修正草案举行首次听证会后，就能够预见到武装部队参与反恐战争更加严苛的直接应用规则。这条规则是这样表述的：“俄罗斯武装部队可以通过其战斗能力执行反恐怖活动任务，但使用武装部队必须符合联邦立法”。当《联邦国防法》第10章的最终修改草案批准后，立法者们并没有解决“在法律中直接声明，国防部可以使用成建制部队，参与反恐战争” 这一问题。不过，总的来说，上述的参考规则就反恐立法，为俄罗斯武装部队提供了使用其作战能力参与反恐行动的法律基础。

根据1998年7月25日通过执行的第130号《联邦反恐法》第6章第3条之规定，俄罗斯国防部是一个可以直接在其职能范围内，发动反恐怖进攻行动的实体机构。在第7章第6条中，陆军部的职能包括：一是防范大规模杀伤性武器、导弹类武器、轻武器、其它枪弹和爆炸物；二是保护关键装备和设施；三是参加反恐怖行动。这样一来，国防部就被《联邦反恐法》直接赋予了参与反恐怖行动的权力。

《俄罗斯军事条例》，第2部分，第14条，也指出了武装部队参与反恐怖行动的可能性，这一条是这样表述的：军队参与反恐怖行动必须符合联邦立法的规定。

那么，在执行反恐怖行动任务时军事管理部门的职责是什么呢？

根据2004年8月16日通过的第1082号《总统法》，国防部是在国家防卫领域，执行国家政策和相关法律、法规的联邦行政部门。这一法令明确了陆军部的职能问题，但其中却没有军队在反恐怖行动中具体任务的直接表述。

不过，参考近期的实践经验看，国防部在反恐怖行动中的职责主要有：

第一，在恐怖突发事件中，对当前态势进行分析，并对事件的发展趋势进行判断；

第二，参与消灭现存恐怖组织和非法武装力量的行动方案制定，切断武器、枪械等军需品、放射性物质和剧毒物品的非法流通渠道；

第三，协调针对如下恐怖活动的联合反恐行动：一是有计划破坏核设施的恐怖活动；二是使用大规模杀伤性武器制造破坏的恐怖活动。

俄罗斯武装部队总参谋部也肩负有一定的反恐职能：一是武装部队参与反恐怖行动的组织、计划；二是与相关联邦政府部门进行协调和沟通；三是向联邦反恐怖委员会派驻代表机构。

根据俄罗斯武装部队军事自治区（下称：军区）规定第１条，军区是俄罗斯在区域上进行管理的基本军事单位，是武装部队诸军兵种行动和战略部署的基本军事单位。军区的任务是执行俄罗斯预备役和现役部队任务，确保其辖区内领土完整，不可侵犯。但这一规定并没有涉及军区在反恐怖行动中的任务。

我们认为，在反恐怖行动中，军区部队（或舰队）司令部必须担负组织计划和维持部队（或舰队）的常备警戒状态的职能。同时，也要保持与相关联邦政府部门间的持续沟通，并组织地区反恐行动。

同样，武装部队作战部门的最高指挥官和部队指挥官必须对其指挥下的反恐怖战争负责，并肩负组织部队开展反恐怖行动训练任务。

《俄罗斯武装部队多兵种联合军事行动条例（战地手册和规定）》中不包含任何反恐怖行动中军队职能的规定。然而，我们认为，现役部队、卫戍部队和其它军事组织的指挥官应当，在其职权范围内：对反恐怖行动的组织、计划和反制措施的执行负责；保持部队的常备反恐怖行动状态；组织不间断地巡逻和警备值班；保持军事值班的高度戒备状态；保持与相关联邦政府部门和地方政府部门的持续联络。

当前，作为反恐怖战争的一部分，俄罗斯国防部已经建立了配有特别武器装备的特别行动分队。例如，为了确保对恐怖活动及时响应，在军区和舰队中建立了包括特别行动部队子部门和诸兵种联合构成的机动部队。并且，对内部事务部和联邦安全局联合实施的反恐行动，武装部队为每个相关部门制定了战术方案。部队参与反恐怖战争有基于陆基和空基的特别技术支持。

如此一来，尽管军事管理机构已经被明确参与执行反恐怖行动，甚至还为此成立了特别部队，但这些行动既没有详细说明也没有正式的法规依据。因此，我们认为应当对《军事自治区（军区）规定》和《俄罗斯武装部队多兵种联合军事行动条例（战地手册和规定）》进行修订。而且，有必要通过立法，在法律上为武装部队参与反恐怖行动提供正式的法律基础，并促使新的《联邦反恐法》（其草案（第115259-4号）早在2004年12月17日就已经由国家杜马通过）的加速启用。

这部法律草案力图通过法律的形式，确保俄罗斯武装部队能够以如下方式参与反恐怖行动：一是使用防空或空军部队，提供和保护国家空域安全；二是保护经《总统法》认定的国家重要设施、设备的安全；三是阻止俄罗斯领海和领土内的恐怖活动；四是确保领海内的航行安全；五是保护军事行动中需要的（或储备的）军事设施、武器装备及各类军需品和爆炸物的安全；六是执行侦察和特别行动任务，支援其它联邦政府部门的反恐怖行动。此外，这一草案的起草者建议立法确定：指定的俄罗斯武装部队能够通过一定的方式参与越境反恐怖行动。

《联邦反恐法（草案）》包含一个特别章节，这一章明确了联邦武装部队参与制止反恐怖行动和减轻恐怖行动后果行动的具体章程。例如，预想中，俄罗斯武装部队在直接参与反恐怖行动时，应当履行以下职能：

首先，截停空中飞行物。如果有依据证明在俄罗斯境内飞行的航空器，做出了违反《航空管制规定》限制或禁止的行为，并且有攻击境内重要设施、设备的启图，则采取行动阻止其飞行。同样，对被恐怖分子劫持，或者由恐怖分子用以实现其恐怖活动目的航空器也要阻止其飞行；

其次，保护海洋设施、设备安全。不仅要在俄罗斯的领海和公海范围内阻止恐怖活动，还要阻止领土内的针对海上生产设施的恐怖活动。同时，要提高领海内的航行安全，阻止水下恐怖活动；

该草案设想在使用俄罗斯军队参与反恐怖行动时，必须在联邦法律规定的范围内，即在一定的条件、程序和限制下使用人力、特别措施、武器、作战物资和特别装备，并确保行动人员及其家人的人身安全。

那么，为什么这样一部旨在加强管理的联邦法律还没有启用呢？这是因为启用这部法律必须要对俄罗斯其它的重要法律（如《刑法》和《刑事诉讼法》等）进行修改。因此，需要对《联邦特别草案法》进行修改，引入在对一个法律草案进行讨论时，对其它法律进行修改和增加的机制。此外《联邦反恐法》的制定需要一定的额外联邦预算和宪法修改部门的预算费用，但2005年的联邦预算中并没有这笔费用。因此，这部法律草案从撰写初到提交已经花了1年多的时间。

2005年11月29日，A.S. 库利科夫, 国家杜马安全委员会副主任，这部法律的起草和倡议者之一，在独联体国家就反恐战争召开的国际研讨会上说发表了演说。他说：还无法确定，这部久拖不决的反恐领域的基本法能否在最近两、三个月内启用。这次反恐怖主义的国际会议是由独联体反恐中心及联合国麻醉药品委员会和预防犯罪委员会联合主办的。所有独联体国家执法、司法和特别行动部门的代表出席了这次会议。各国与会代表满意的表示：到目前为止，除乔治亚和土库曼斯坦外，10个独联体国家都已经制定了关于反恐怖主义战争的特别法律。代表联合国毒品和犯罪问题办公室预防恐怖主义处出席会议的代表，D.梭仑称赞了独联体国家在反恐怖主义立法方面协调一致的行动。她认为，独联体国家加入12 个全球性反恐公约是联合国在反恐建设上的一个里程牌。

2000年6月20日，为促进在安全和反恐怖战争中的国际合作，独联体国家首脑会议在莫斯科召开。会议决定设立独联体反恐中心，由这一机构协调11个独联体国家反恐机构的行动。2000年12月1日，独联体国家首脑委员会在明斯克通过了有关该中心的规定，标志着它的正式启动。

独联体反恐怖中心主任由独联体国家首脑委员会任命，任期3年。根据职衔表，中心主任与主持中心指挥部工作的各国安全部门第一副主管的级别相一致。中心主任有3名副手，负责与其它权力部门的协调和沟通。例如，与内阁沟通处理国内事务，与独联体边境部队指挥官委员会和国防部分别进行沟通。同时，中心主任的第一副手和其它的两个副手不能是同一国的公民。在行使其职能的过程中，他们必须兼顾独联体各国的利益。

2000年12月1日是值得铭记的一天。因为，从实际情况看，独联体反恐中心包含了所有肩负反恐怖任务各部门（国家安全委员会、国防部、内政部和独联体国家边境部队）的职能。

在反恐中心的主导下，独联体反恐部门和部队每年都要进行反恐怖行动指挥所战术演习。例如，在吉尔吉斯斯坦境内举行了有独联体9国军队参加的代号为“南方-反恐怖-2001”的联合军事（指挥所及其参谋机构）演习；在哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦境内组织了代号为“南方-反恐怖-2002”的战术演习；在随后的３年里，又分别在乌克兰、摩尔多瓦和哈萨克斯坦举行了“战斗协作-2003”实弹演习，“边界-2004”联合反恐军演，“里海-反恐-2005”指挥所联合军演，大部分独联体国家的安全部门参加了这些军事演习。通过军演有助于研究联合反恐中的战、技术问题，向反恐战争指挥员、战斗员和独联体诸国反恐部门提供有应用价值的资料。

遗憾的是，并不是所有的独联体国家都倾向于在反恐行动上达成一致。例如，2004年12月10日，俄罗斯国防部官员S.B.伊凡在总参学院外交使团会议上建议：在第比利斯境内的外高加索地区建立以俄罗斯军队为基础的反恐情报及情报分析中心；同时，俄罗斯还提供，在巴统（外高加索黑海东岸港市）地区，以俄军第12军为基础，建立用以训练专业人员的海上反恐中心；在阿哈尔卡拉基（归属格鲁吉亚），以俄军第62军基础，建立用以训练边境部队和紧急事务部门人员的训练中心。不过，乔治亚并不同意这些建议。

俄罗斯境内，越来越多的越境恐怖活动造成了大量平民、妇女和儿童的伤亡。2004年6月21日至22日，针对印古什共和国的恐怖袭击、2004年8月24日，图134和图154客机被恐怖分子袭击坠毁、2004年8月31日，莫斯科里加地铁站附近发生自杀式爆炸袭击、2004年9月１日至3日，北奥塞梯劫持人质恐怖事件和发生在车城的恐怖活动都要求我们采取额外的紧急措施遏制恐怖主义的进一步漫延。

2004年9月13日生效的第1167号《总统法》，在“紧急措施-强化及有效反恐怖部分”（第2部分，第1章）赋予国防部和其它权力部门采用任何手段打击恐怖主义的职能。

相应地，领导层立即就采取先发制人的手段打击恐怖分子的问题做出了声明。国防部官员S.B.伊凡说：“我们确实将对恐怖行动进行先发制人的打击。如果在俄罗斯境外，但恐怖计划针对境内的目标，我们将不会等到他们入境开展活动后才对其实施打击行动。我们拥有精确制导武器和特别行动部队。除了不使用核武器外，无论如何，我们都不会给自己施加任务限制。”。

总参谋长尤里·巴卢耶夫斯基，做出声明：无论恐怖威胁来自何处，俄罗斯保留在任何时机，采用任何手段，使用除核武器外的任何武器，对恐怖组织基地，宿营地和小股恐怖分子，实施先发制人打击的权力。俄罗斯国防部门将不会提前向任何人通告实施打击所采取的手段和地点。因为，这样做可能会削弱打击的效果。

主张在反恐战争中用战略导弹摧毁远程目标的著名导弹专家金.V.Z.德沃肯公开支持采用先发制人的手段，打击恐怖主义。这比国防部的声明更加有力。他说：这一点，在技术上，可以通过合适的没有携带核弹头的精确制导战略导弹来实现。

实施先发制人的打击需要取得法律的支持。在这里，应当强调开展先发制人，打击恐怖主义的行动取得了联合国的支持。例如，在美国被袭击后，批准的联合国1368号和1373号决议中，联合国安理会敦促世界各国加倍在预防和制恐怖主义方面的投入，并且强调，采取所有可能的手段，在《联合国宪章》的框架内与威胁世界和平、安全的恐怖活动进行斗争。2002年1月10日批准执行的第6部号俄罗斯《总统法》，在“执行联合国安理会1373号决议”部分，再次强调应当采取一切可能的手段，坚决履行联合国决议，反对恐怖主义对世界和平和安全造成的威胁。同时，联合国安理会反恐怖主义委员会授权独联体反恐中心在执行《2001年联合国安理会1373号决议》时，在独联体国家内部履行与该委员会相同职能。

2004年10月8日，为回应同年9月发生的别斯兰人质事件，联合国安理会在1566号决议中敦促所有国家从根源上阻止一切形式的恐怖主义犯罪活动，使其不再发生，并在后续事件上采取一致的行动。

因此，经由联合国安理会和俄罗斯《总统法》，使用军队的特别行动部队，采取包括先发制人在内的适当手段，打击恐怖主义，取得了国际社会和法律上的支持。

但是，使用俄罗斯武装部队参与反恐战争必须严格符合以下规定：

第一，行动必须符合联合国宪章，俄罗斯宪法和联邦法律；

第二，行动只能使用联合国认可的武器、装备和手段；

第三，行动的打击力度应当与恐怖活动对世界和平、安全造成的威胁程序相对应；

第四，采用先发制人的打击手段不得使用核武器。